Redressement de la Justice – Audition de l’ANJI devant le Sénat – texte de l’intervention

Dans la lignée du Rapport d’information n°495 du 4 avril 2017 intitulé « Cinq ans pour sauver la justice ! », deux propositions de lois organiques et ordinaires de redressement de la justice ont été adoptées par le Sénat. Ces propositions, portant création d’un tribunal de première instance composé de chambres détachées, impactent directement l’existence du tribunal d’instance et de la fonction spécialisée de juge d’instance dont il est organisé la suppression.

Nous vous proposons de retrouver le texte de l’intervention des co-présidents de l’ANJI devant le Sénat, dans le cadre de l’audition intervenue le 27 septembre 2017.

 

Audition du 27 septembre 2017
Sénat

Proposition de loi de programmation pour le redressement de la justice

 

Depuis sa création, le tribunal d’instance a connu divers transferts de compétence, tout en conservant une empreinte forte de proximité, au travers de mécanismes de saisine simplifiée (requêtes, déclarations au greffe), d’une procédure orale sans représentation obligatoire et ayant pour préalable la tentative de conciliation. Juridiction d’arrondissement, dotée d’un effectif souvent réduit, composée d’un greffe propre et de magistrats dédiés nommés par décret, le tribunal d’instance a su s’adapter et absorber les effets des différentes réformes (contentieux de la consommation, baux d’habitation, juridiction de proximité, réforme des tutelles, surendettement), en conservant des délais rapides de traitement des affaires civiles et pénales qui lui étaient confiées.

Il est donc vrai que ce n’est pas sans inquiétude et amertume que l’ANJI voit à la fois proposer la disparition de la juridiction et de la fonction spécialisée de juge d’instance, avant même sa 60ème année d’existence. Cette inquiétude n’est pas liée à la perte d’un statut, d’une dénomination, d’une structure particulière d’exercice ou d’un quelconque pré carré, mais est l’expression de la crainte de la disparition d’une philosophie d’exercice de la mission du magistrat, propre à la justice d’instance.

Généralistes du droit, juges de cabinet et spécialistes des contentieux d’habitation et de la consommation, la fonction spécialisée de l’instance a toujours appelé une polyvalence complétée d’une faculté spécifique d’écoute d’un public la plupart du temps non assisté, souvent en situation précaire et profane du droit. Cette situation a progressivement amené le juge d’instance à développer son office afin d’être le garant de l’application effective des normes votées au niveau national et européen, dans des contentieux de masse où l’équilibre de la défense des parties n’était pas assuré. En contact direct des évolutions de la société, l’implication de juges spécialisés et spécialistes au premier ressort a permis l’extension de droits protecteurs (ordre public de protection) à une période où l’adage dominant était le suivant : le droit ne protège pas les imbéciles.

C’est ainsi que les juridictions d’instance ont imprimé leur marque aux matières et contentieux qui leur ont été progressivement confiés, développant ça et là des pratiques qui seront ensuite consacrées par le législateur et n’hésitant pas à se servir, parmi les premiers, des instruments à leur disposition pour permettre certaines évolutions (question préjudicielle devant la CJCE), tout en ayant un rôle d’animateur au niveau local (double convocation et conciliation, partenariats locaux en tutelle …).

Dans un contexte de pénurie d’effectifs, l’affectation d’un personnel attaché spécialement au service de la juridiction et la taille des tribunaux d’instance leur ont permis de résister tant bien que mal et de continuer à offrir sur le territoire national un service public de la justice dans des délais raisonnables.

La suppression du Tribunal d’instance n’est pas en soi un enjeu, mais l’historique de la juridiction d’instance de sa création à nos jours démontre qu’il convient de préserver les pratiques actuelles de l’instance et la philosophie qui leur est sous-jacente.

Si la structure du Tribunal d’instance peut changer, par une intégration au sein du TPI, il convient de mettre en place les mécanismes qui permettent de pérenniser ou garantir :

la conservation de délais de traitement raisonnables pour des contentieux touchant des publics vulnérables, économiquement, socialement ou médicalement (baux d’habitation, crédits, surendettement, protection des majeurs) ;
l’affectation pérenne de magistrats dans des matières où les partenariats locaux et la connaissance du tissu socio-économique sont primordiaux (contentieux locatif, tutelles, surendettement) ;
l’affection de ressources permettant l’animation d’une justice de proximité et le développement des modes alternatifs de résolutions des litiges.

I- Maintenir des délais de traitement raisonnables

Si « la justice va mal » et que « ses délais ne cessent de s’allonger »1, les craintes exprimées ici sont légitimes, alors que va être supprimée une juridiction dont il est établi qu’elle fonctionne. Le rapport d’information rédigé par la commission des lois du Sénat sous la présidence de Monsieur BAS relève en effet que le temps moyen de traitement des affaires au Tribunal d’instance a diminué de 10 % depuis trois ans, malgré l’augmentation du nombre d’affaires, et à moyens au plus constants, quand il évolue à la hausse dans toutes les autres juridictions2. Ce délai moyen de traitement est en outre moitié moindre que celui du Tribunal de grande d’instance.

La volonté de simplification de l’ordre judiciaire pour permettre une meilleure compréhension du système par nos concitoyens est louable. Toutefois, il n’est pas démontré que la trop grande complexité de la répartition des compétences entre Tribunal d’instance et Tribunal de grande d’instance serait un frein à la saisine des juridictions et pénaliserait l’accès à la justice. Au contraire, les contentieux propres à la juridiction d’instance sont composés de blocs cohérents et paraissent bien identifiés par les citoyens, bien mieux en tout cas qu’ils ne pourraient l’être si les contentieux de proximité relevant des chambres détachées d’un TPI variaient selon chacune des organisations localement mises en place. Il doit en outre être relevé que le service d’accès unique à la justice permettra, à très brève échéance, aux justiciables de saisir valablement la juridiction compétente quel que soit celle à laquelle ils s’adressent.

Enfin, il est avéré que le réel empêchement à l’accès à la justice est moins l’obscurité de la procédure que l’éloignement géographique des lieux de justice. Une récente enquête3 a révélé que 5 % des justiciables ont déjà renoncé à une procédure en raison de l’éloignement de la juridiction, et que 27 % des personnes interrogées y renoncerait en cas de suppression ou d’éloignement de la juridiction la plus proche. En outre, et selon la même enquête, la réduction des délais de jugements devrait être la priorité des actions à mener pour 77 % des personnes interrogées.

Pourtant, la disparition d’une justice de proximité spécialisée, fondue au sein du TPI, fait peser le risque d’un allongement de la durée des affaires.

Une intégration trop poussée entraînera en effet une dilution et une diminution des moyens dédiés à la justice de proximité, en concurrence avec des services définis comme « sensibles » (JAF, correctionnel).

Le rapport précité rappelle que « pour des centaines de milliers de Français chaque année, la justice c’est d’abord les litiges relatifs au loyer, au bornage, au crédit à la consommation, aux saisies sur salaire, aux saisies immobilières, aux servitudes de passage, à l’état civil, au droit du travail, au recouvrement de créances et, bien sûr, aux divorces, à la garde des enfants et aux pensions alimentaires ». Sur les douze contentieux mis en exergue, trois sont du ressort du JAF, mais sept sont traités par le juge d’instance. Il convient en outre d’ajouter à cette liste la justice des tutelles, qui est celle qui est le plus susceptible d’amener un citoyen à être en relation avec le système judiciaire, avec les affaires familiales.

Ces contentieux de l’instance (habitation, consommation, surendettement) ont également pour point commun d’avoir peu de relais médiatiques, à l’exception du contentieux locatif et du contentieux de la protection des majeurs (vue sous l’angle du handicap). Ces matières risquent d’être les grandes oubliées face à des contentieux aux enjeux économiques ou sociaux immédiatement sensibles, occultant les conséquences à long terme d’un délitement de la justice de la proximité et de la vulnérabilité.

II – Les risques de la déspécialisation

Cette dilution des moyens, inéluctable si le juge d’instance devient un magistrat non spécialisé du TPI, entraînera en outre et nécessairement une perte de compétence. Les contentieux de l’instance sont nombreux, et les procédures suivies dans les matières abordées sont variées. Il existe néanmoins une certaine cohérence, liée aux publics dont le juge d’instance a à connaître : l’ensemble des contentieux a un rapport avec la vulnérabilité, qu’elle soit économique, sociale ou psychologique. Aussi, les procédures suivies devant le Tribunal d’instance permettent une saisine simple, rapide et gratuite d’un juge pour lequel l’oralité est la règle.

Cette philosophie procédurale sous-jacente induit chez le juge d’instance, mais aussi chez le greffier, un office particulier. L’accueil de publics vulnérables, sans le « filtre » de l’avocat, nécessite également un sens de l’écoute et un positionnement spécifique de même d’ailleurs qu’une compétence juridique particulière à la procédure orale. C’est ainsi un savoir-être particulier et un savoir-faire qui se développent chez les fonctionnaires et magistrats du Tribunal d’instance, qui induisent une déontologie de l’accès direct à la justice.

C’est encore un réseau qui se construit, avec des partenaires locaux que le greffe ou le magistrat peut solliciter pour éviter la judiciarisation d’une situation ou l’aggravation d’une situation (connaissance du service des tutelles des structures locales d’aides aux personnes, animation par le juge d’instance du réseau des conciliateurs, rencontre institutionnelle en matière de prévention de l’expulsion).

La difficulté de la multiplication des tâches des magistrats et de leur déspécialisation est relevée par le rapport d’information sur le redressement de la justice, qui énonce que « [la] fréquence trop forte [de la mobilité des magistrats] peut nuire au traitement qualitatif des dossiers et à l’implication dans certaines fonctions ». Or la justice d’instance est une véritable spécialité et l’on peut craindre que la disparition de cette fonction spécialisée aboutisse à une perte d’efficacité d’un juge devenu plus distant, moins investi localement et pourtant devenu plus généraliste.

L’éventuelle création du tribunal de première instance n’implique pas nécessairement la disparition du juge d’instance : ce dernier est d’ores et déjà un magistrat du tribunal de grande instance, nommé par décret dans cette juridiction pour y exercer une fonction spécialisée tout comme le juge des enfants, le juge d’application des peines, le juge d’instruction ou le juge des libertés et de la détention dont la suppression n’est pas envisagée. Tout comme eux, il participe au service général du tribunal de grande instance selon les nécessités des services (notamment aux permanences du juge des libertés et de la détention et aux audiences correctionnelles) en même temps qu’il exerce ses propres fonctions. Le juge d’instance peut continuer à être nommé dans cette fonction par décret au sein du tribunal de première instance puis affecté dans l’une des chambres détachées de cette juridiction.

En effet, les fonctions de juge d’instance nécessitent et méritent un investissement particulier dans la durée et au sein d’une équipe, constituée par les magistrats et les fonctionnaires du greffe. La réussite des tribunaux d’instance est certainement liée à l’étroite relation qui existe actuellement entre les magistrats et le greffe de la juridiction dont ils se sentent ensemble responsables.

III – La définition d’un socle de compétences de proximité

Afin que le service public de la justice de proximité, souvent dédié aux personnes les plus vulnérables ou en situation de précarité, soit garanti d’une manière égal sur l’ensemble du territoire, il paraît indispensable que la définition des matières qui en relève ne soit pas laissée à la seule appréciation du président du tribunal de première instance mais définie par décret. Ce socle minimal pourrait ensuite être, selon les spécificités locales et les besoins, être complété selon les modalités envisagées par la proposition de loi.

Un tel socle minimal pourrait reprendre l’essentiel des compétences actuelles des tribunaux d’instance _ baux d’habitation, droit de la consommation, surendettement, saisies des rémunérations, litiges civils d’une faible valeur et protection des majeurs _ et doit pouvoir continuer à être traité selon une procédure orale, sans représentation obligatoire.

Selon les départements, le contentieux des élections professionnels, les tribunaux paritaires des baux ruraux ou d’autres contentieux relevant actuellement des tribunaux d’instance ou des tribunaux de grande instance pourraient être affectés à l’une ou l’autre des chambres détachées.

IV- Le maintien local d’un greffe spécifique et d’un magistrat coordonnateur

Le traitement des procédures liées à un tel bloc de compétence, l’accueil du public et le maintien d’un travail de partenariat rendent indispensable le maintien sur place d’un greffe, responsable (avec les magistrats) du bon fonctionnement de la chambre détachée à laquelle les fonctionnaires appartiennent et placé sous la direction d’un directeur des services de greffe.

Pour que cette juridiction de proximité puisse consacrer aux personnes vulnérables qu’elle doit accueillir le temps nécessaire et pour lui permettre de s’adapter aux évolutions législatives ou aux contextes locaux, il paraît indispensable de maintenir la fonction, récemment créée, de magistrat coordonnateur.
Ce magistrat, sous le contrôle de l’assemblée générale de la juridiction départementale et de son président, établirait – avec son directeur de greffe – les tableaux de roulement définissant le rythme et l’organisation des audiences des différentes chambres détachées.
Il lui appartiendrait aussi de veiller, d’une part, au recrutement des conciliateurs et au bon fonctionnement du service qu’ils assurent et, d’autre part, à l’harmonisation des pratiques entre les différentes chambres détachées du ressort.

RECOMMANDATIONS

En conclusion, l’ANJI propose les aménagements suivants à la création du tribunal de première instance, envisagée par les propositions de loi actuellement soumises au Sénat :

1) Maintien d’une fonction spécialisée d’un juge, nommé par décret au TPI, affecté au service de proximité de la chambre détachée,

2) Maintien au sein des chambres détachées d’un greffe propre avec des fonctionnaires dédiés, sous la responsabilité d’un directeur des services de greffe judiciaire,

3) Définition légale précise des matières de proximité devant, au minimum, relever de la chambre détachée. Ce socle minimal devrait comprendre au moins :
les baux d’habitation,
le droit de la consommation, en général,
le surendettement, en particulier,
la protection des majeurs,
les saisies des rémunérations,
le contentieux civil du quotidien ;

4) Maintien du juge coordonnateur de proximité au niveau d’une ou plusieurs chambres détachées (selon la taille) dotée :
d’une ordonnance de roulement propre,
de conciliateurs rattachés à son ressort.

Association Nationale des Juges d’Instance

Soyez le premier à commenter

Laisser un commentaire